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理性把握地方政府债务的特性

理性把握地方政府债务的特性


目前,我国政府债务的“痛点”在于地方政府特别是地级、县级和各类开发区政府。应理性把握我国地方政府债务的特性,科学合理匹配地方政府债务期限结构,完善地方政府债务管理体制,多措并举化解地方政府债务风险。

我国政府债务的“痛点”在于地方政府特别是地级、县级和各类开发区政府。应理性把握我国地方政府债务的特性,树立理性的地方政府债务理念,科学合理匹配地方政府债务期限结构,完善地方政府债务管理体制,多措并举化解地方政府债务风险。

理性把握地方政府债务的特性

从当前地方政府债务的情况来看,具有以下特点:一是债务总量较大。在一些地级市,债务总量往往超出一般公共财政收入。二是债务性质复杂。有地方政府财政部门及其财政背景的融资平台的负债,还有各种隐性负债以及更为“隐性”的各种直接的、间接的负债。三是债务期限结构不匹配。地方政府债务的偿还年限一般都在3至5年,据财政部公布的数据显示,截至今年3月末地方政府债券剩余平均年限4.5年。但是,地方政府债务资金的回收期限往往在5年甚至10年、20年以上,贷款期限结构严重不匹配。四是债务成本高。就地方政府贷款而言,开发性贷款的成本相对较低,国有股份制大型银行以及全国性股份制银行执行利率政策基本正常。但由于从这些银行贷款手续繁杂、周期较长、要求严格,很多地方政府为应对违约风险,不得不以高利率从其他渠道争取贷款。

对于我国地方政府债务的特性,既要看到其具有现代政府债务的一般性,又要从我国当前地方政府的实际出发,理性把握地方政府债务的特殊性。

一是适度运用好政府债务对于纾解民困、改善基础设施、增加投资拉动地方消费、就业等都有积极的作用。随着地方经济的发展,地方政府债务规模相应扩大是合理的,也是必要的。

二是地方政府债务是地方财政收入的重要来源之一,从债务计划的提出、批准和债务资金的筹集,到资金的运用以及利息本金的偿还都在地方政府财政部门的管理中。因此,对于地方政府债务资金不能将其与一般的借贷资金相混淆。

三是除应急需要和特殊安排外,资金大多投向了那些具有公共性、外部性的部门,侧重于社会效益,债务回收期一般都较长。

四是地方政府债务的行政性。我国地方政府债务的管理方式为垂直行政型方式,限额内什么时间发行债务、多大规模、期限、利率等都由中央决定。在此之外,如果举债则属于违规举债,将被责任追究,终身问责、倒查责任。

总之,衡量我国地方政府债务应从地方实际出发,建立独立于一般公共预算收入体系的债务收支与偿还制度,“一表打进”全部债务(显性债务和隐性债务),对债务形成、债务规模、期限结构、利率水平、预算内可以安排的用于偿还债务的资金规模等,给予落实细化,同时编制债务的“资产负债表”,对债务形成的资产予以反映,既为考核债务资产的效益提供依据,也为部分资产证券化奠定基础。

精准施策稳妥化解地方政府债务

一是树立理性的地方政府债务理念。地方政府债务有双重性,有促进经济发展改善民生的积极作用,随着经济实力的提升,债务规模可以相应扩大。相反,如果脱离经济实力,不顾偿还能力,盲目举债,则会破坏经济发展,影响民生改善。在现代信用经济体系下,中央政府则可根据实际情况做适度的反周期“逆向”操作,即可以在经济不振或者预期不振时适度发行国债,推行更加积极的财政政策,刺激经济发展。当前,面对中央实施积极的财政政策的现实情况,各级地方政府及相关部门要根据经济运行的状况和趋势,把握准预期,与中央的宏观财政政策相呼应,在各自地区偿还能力允许的范围内,适度调节债务的规模和偿还节奏。

二是完善地方政府债务管理体制。目前,我国实行“四张表”体制,即一般公共预算收支、政府基金收支、国有资本和社保基金。建议地方各级政府编制“债务收支表”,实行“五张表”体制,即建立独立的地方政府债务收支与偿还制度,对债务形成、债务规模、期限结构、利率水平、预算内可以安排的用于偿还债务的资金规模等,给予细化反映。同时,对债务所形成的资产做对应的反映。实施“第五张表”体制的前提是建立地方政府债务预算管理体制,每年年底前,政府有关部门要统筹“五张表”,经年度人民代表大会批准,同时报上级政府备案后实施,年终地方政府债务预算执行情况要由人民代表大会审核,并向人民代表大会公布。由此就能够将地方政府债务“一表打进”,不留死角,规范化透明化坚决堵住“隐性债务”发生。通过这一体制,可以对债务形成的资产予以及时的反映,既为考核债务资产的效益提供依据,对违规举债、低效益举债行为的约束提供依据,也为部分有效益的资产开展证券化奠定基础。

三是科学合理匹配地方政府债务期限结构。债务的期限是由债务使用主体偿还能力决定的。地方政府的债务基本上都用于基础性、公益性和社会性比较明显的领域,因此均为中长期债务。目前,我国尽管通过置换的方式延长了一年多的地方政府债务期限,然而对于地方政府债务压力缓解有限。基于地方政府债务的特性,建议对地方政府债务进行分类,对于不同特性的资产,延长还款期限至15、20、25以及30年。

四是适当调整地方政府债务管理政策。首先,改变当前用发行地方政府债券和专项债券作为置换地方政府债务的单一方式,建议在此以外,对已经确认的地方政府债务划分三到五个类别,由贷款金融机构与地方政府及其平台重新签订贷款合同,贷款期限延长至10、15、20、25直至30年。其次,适度调整贷款利率,按照央行的基准利率分不同年限确定利率水平,并且于每年年末交缴。再次,对于各类金融机构收取地方政府债务的利息收入,建议免除相关税费。最后,建立全国性的地方政府债务信息平台,在该平台上金融机构要向社会公布涉及地方政府债务的相关数据,以保证透明性,各级地方政府也要在此平台上及时公布地方政府债务数据,方便社会对地方政府举债的约束以及对金融机构的约束。

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